二、政策背景

2010年，原浙江省國土資源廳印發(fā)《關于進一步規(guī)范采礦權管理若干問題的通知》（浙土資發(fā)〔2010〕21號），將凈采礦權出讓作為一項制度創(chuàng)新，在海鹽縣、紹興市、溫嶺市等地試行。2013年，進一步出臺《關于推進凈采礦權出讓工作的指導意見》（浙土資發(fā)〔2013〕28號），標志著浙江省正式全面開展凈礦出讓工作。

2017年，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《礦業(yè)權出讓制度改革方案》（廳字〔2017〕12號），明確指出，以招標拍賣掛牌方式全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，嚴格限制礦業(yè)權協(xié)議出讓。

2019年12月，自然資源部印發(fā)了《關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓的通知》（自然資規(guī)〔2019〕5號），第一次從中央政策層面明確提出凈礦出讓的概念，要求將海砂采礦權與法定權限內的海域使用權“兩權合一”。

2019年12月，自然資源部印發(fā)《關于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》（自然資規(guī)〔2019〕7號，下稱“7號文件”）明確提出探索凈礦出讓，強化前期工作準備。7號文件出臺以來，全國各地積極推進凈礦出讓工作，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，取得明顯成效，形成如瑞昌國家經(jīng)驗、九江12345出讓模式、平邑采礦權配套建設用地模式、廣東用地用海用林申請統(tǒng)籌辦理等成功的凈礦出讓模式。

2023年7月，自然資源部發(fā)布了《關于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》（自然資規(guī)〔2023〕6號，下稱“6號文件”），6號文件雖取代了“7號文件”，但其對于采礦權出讓方式、管理權限、凈礦出讓等管理規(guī)定與7號文件并無實質區(qū)別。6號文件提出，除特殊情形外，采礦權一律以招標、拍賣、掛牌方式全面公開競爭出讓。

三、關鍵環(huán)節(jié)

1.確保采礦權規(guī)劃上“凈”

礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾客觀存在，采礦涉及到礦山基建、礦石開采、產(chǎn)品運輸和尾礦堆放、廢水排放等多個環(huán)節(jié)，礦權范圍廣，可能對自然保護地、森林、草原、濕地、地質遺跡、水資源等生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞。

自然資源主管部門在設置采礦權時應加強與生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、水利等部門溝通與協(xié)作，進行實地聯(lián)合踏勘，充分考慮和整合各部門意見，確保擬出讓采礦權各部門意見到位，合理避讓禁止限制開發(fā)區(qū)域，保證擬出讓采礦權在規(guī)劃上“凈”。

2.科學解決“礦地”矛盾

長期以來，礦產(chǎn)資源所有權、采礦權、農村集體土地使用權之間的沖突難以協(xié)調，主要歸因于礦產(chǎn)資源和土地資源的管理采用的是兩套體系，需要按照兩套不同的法律程序取得，兩套體系之間缺乏法條上的銜接，礦業(yè)權的行使不可避免地與土地使用權發(fā)生沖突。

《土地管理法》規(guī)定，采礦用地屬于建設用地，礦山企業(yè)在申請取得采礦用地時，必須嚴格按照新增建設用地“征、轉、供、用”管理審批程序進行。使用集體土地需要辦理集體經(jīng)營性建設用地手續(xù)，涉及占用林業(yè)、草原的還需要辦理占用、使用林草地手續(xù)，如此并行的兩條線造成礦業(yè)權與礦業(yè)用地使用權的取得出現(xiàn)不同步的現(xiàn)象。

聚焦“礦地”矛盾，采礦權出讓前必須保證其規(guī)劃上“凈”，確保后續(xù)辦理采礦用地不會受到規(guī)劃制約。其次，根據(jù)礦業(yè)權出讓開發(fā)計劃，地方政府應與礦業(yè)權人約定，提前預留新增建設用地指標。將來不得已沒有建設用地指標為由，拒絕采礦用地辦理申請，同時也要考慮礦業(yè)用地本身的特殊性為其設定機動用地指標?；蛘邔⒅匾V產(chǎn)資源開采所需的用地指標單列，不占用新增建設用地指標，及時流動調整，以實現(xiàn)規(guī)劃剛性與需求彈性之間的協(xié)調。此外，可將礦業(yè)權和土地使用權聯(lián)合出讓，出讓成功之后，政府與采礦權競得人分別簽訂采礦權出讓和土地使用權合同，同時在簽訂出讓成交合同內保證土地使用權的期限和采礦權的期限一致。

3.優(yōu)化采礦要件審批

采礦要件審批涉及發(fā)改、應急管理、自然資源、水利、林業(yè)等多部門，跨部門辦事流程不統(tǒng)一、審批環(huán)節(jié)繁瑣。通過整合部門職責，建立部門聯(lián)席會商、聯(lián)審聯(lián)批機制，推行“一窗受理、并聯(lián)審批”模式，明確審批環(huán)節(jié)的職責與期限，簡化審批程序。利用一體化政務平臺，實現(xiàn)線上申報、進度查詢、結果公示等，提高審批效率和透明度。

4.合理處置遺留資產(chǎn)

對于新設采礦權不存在固定資產(chǎn)歷史遺留問題，對于出讓采礦權礦區(qū)范圍內因到期等原因已經(jīng)滅失后，對原采礦權人歷史遺留資產(chǎn)（包括地面房屋、電力設施、道路、原采礦權范圍內有償化處置但未消耗完的儲量等）進行依法依規(guī)處置是至關重要的。應組織第三方機構進行全面評估，并在出讓文件中對評估結果進行公示，同時要求新競得人對歷史遺留資產(chǎn)按評估結果在取得采礦權后進行收購，保障原礦業(yè)權人和競得人合法利益。

5.明確前期工作費用

 凈礦出讓前期投入經(jīng)費，包括礦產(chǎn)勘查與評估，征（租）地（含協(xié)調處理）、礦山配套工程用地，占用林地、水土保持、礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案的編制和審查，舊礦山或整合已有礦山的資產(chǎn)（包括地面房屋、電力設施、道路、剩余資源儲量等）評估等產(chǎn)生的費用。

其中礦產(chǎn)勘查與評估費用可由采礦權所在地的自然資源主管部門先行墊付并與競得人簽訂協(xié)議；占用林地費用、水保方案編制可由林草部門和水利部門先行墊付，與競得人簽訂協(xié)議；礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案的編制和審查由競得人墊付；遺留資產(chǎn)處置由政府組織第三方單位評估，評估費用和征（租）地，包括礦山配套工程用地產(chǎn)生補償費用政府先行墊付。

各部門墊付費用政府認定、核算，統(tǒng)籌解決兌付。在采礦權出讓公告中分列工作費用，最終由政府與競得簽訂正式協(xié)議后按出讓公告中要求約定支付。

6.強化勘采秩序規(guī)范

規(guī)范的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，可打消礦山投資商們的顧慮，為“凈礦”出讓創(chuàng)造基本條件。加強執(zhí)法力度，嚴厲打擊非法采礦行為，維護勘查開采秩序。推廣智能監(jiān)控技術，對開采活動實時監(jiān)控，確保開采活動依法依規(guī)。建立完善礦業(yè)權人信用體系，對違法違規(guī)企業(yè)實行黑名單管理，提升行業(yè)整體規(guī)范水平。

7.構建出讓流程監(jiān)管體系

構建多部門聯(lián)合監(jiān)管機制，從公告信息發(fā)布、申請，到競價、成交進行全過程監(jiān)督，確保出讓程序合法合規(guī)、交易透明、陽光、公平、公正、公開，避免暗箱操作。

四、結語

凈礦出讓制度是實現(xiàn)礦業(yè)轉型升級和綠色發(fā)展的重要里程碑，推動礦業(yè)發(fā)展邁向現(xiàn)代化、規(guī)范化和可持續(xù)化，通過持續(xù)優(yōu)化和創(chuàng)新，為礦產(chǎn)資源開發(fā)鋪設一條高效、開放、包容的道路。

展望未來，隨著技術進步及對可持續(xù)發(fā)展目標的深入追求，凈礦出讓模式必將展現(xiàn)更廣泛的應用前景，成為推動礦業(yè)高質量發(fā)展的強大動力，書寫礦業(yè)發(fā)展的新篇章。